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El futuro de las negociaciones

La mitigación fue concebida en el seno de la Convención, hace ya casi 20 años, como un entramado de acciones que debían ejecutar los países desarrollados al asumir la responsabilidad primordial por la concentración atmosférica de gases de efecto invernadero. La responsabilidad era compartida por la comunidad internacional toda, pero aquellos debían liderar la mitigación. Durante dos décadas el proceso de negociación en torno a la construcción de una acción cooperativa a largo plazo para enfrentar el cambio climático sufrió altibajos y debió reconocer el paulatino cambio en el peso relativo de los diferentes actores en la arena internacional, en particular la creciente gravitación global de las principales economías emergentes que, aunque se definen como naciones en desarrollo, adquieren una presencia económica y estratégica clave y así también lo hacen en materia de cambio climático.

Los sucesivos hitos de la negociación, como la Convención, el Protocolo de Kioto, los Acuerdos de Marrakesh, Bali, y Cancún, indican el avance laborioso del proceso y la convergencia de visiones; algunos de sus retrocesos, como los de La Haya o Copenhague, resaltan las dificultades para lograr coaliciones estables en un mundo de intereses, alianzas y escenarios económicos cambiantes.

Las recientes tensiones en la negociación, en el proceso que condujo a los Acuerdos de Cancún, frente a la urgencia de lograr un acuerdo global para la mitigación del cambio climático con necesidades de reducciones sustantivas de emisiones, crearon preocupación respecto de la capacidad del sistema multilateral de negociación para contribuir a alcanzar la consolidación de un régimen climático internacional eficaz, justo y duradero. Aportan a esas tensiones, además, las preocupaciones competitivas de los países que pretenden conservar las condiciones favorables de competitividad hasta aquí prevalecientes, y que están acentuadas en un contexto de inestabilidad económica, turbulencias financieras globales y nuevas tendencias en los flujos del comercio internacional, pues la adopción diferenciada de políticas y medidas de mitigación puede afectar esas condiciones y provocar una agudización de los procesos de desplazamiento de inversiones, pérdida de empleo, y pérdida de participación en los mercados mundiales. A éstas, se agregan las tensiones distributivas que eventualmente se deriven de un acuerdo global de naturaleza vinculante, en medio de las restricciones fiscales y la elevada deuda nacional que sufren la mayor parte de las principales economías desarrolladas.

Pese a este contexto de severas dificultades, y al escepticismo que parecía caracterizar buena parte de las opiniones sobre los resultados que podrían esperarse de la Conferencia sobre Cambio Climático de Durban, en la Decimoséptima Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP. 17) y la 7ª Conferencia de las Partes del Protocolo de Kyoto (CMP. 16) que se celebró en Durban, Sudáfrica, en diciembre de 2011, y pese a las tensiones que caracterizaron las sesiones, la Conferencia permitió un avance notable en la definición de un sendero de negociación que conduzca a un marco institucional que por primera vez será completamente incluyente, pues involucrará a todos los países, lo que representa un cambio sustantivo respecto de los criterios para comprometer esfuerzos predominantes hasta aquí.

En efecto, los países se comprometieron a negociar en el ámbito de la Convención, y bajo la Plataforma de Durban para Acción Mejorada, como nuevo Órgano Subsidiario bajo la Convención, con el mandato de negociar el desarrollo de un nuevo protocolo, instrumento legal u otro acuerdo con fuerza legal, que sea aplicable a todas las Partes de la Convención. Este nuevo instrumento deberá adoptarse en 2015 como muy tarde, e implementarse a partir de 2020, articulándose muy posiblemente con el fin del segundo período de compromisos del Protocolo de Kioto, si se decidiera finalmente extender su duración hasta el 2020.

Del mismo modo que la decisión adoptada en Durban, por la cual se establece que el segundo período de compromisos del Protocolo de Kioto se iniciará el 1 de enero de 2013, evitándose así el vacío legal que pudiera haberse creado en ausencia de una decisión en esta materia, lo que constituye un acuerdo trascendente por su expresión de la voluntad de los países de continuar con los acuerdos actualmente en vigor, el mandato para negociar un nuevo instrumento legal de alcance universal, también tiene una jerarquía superior, pues expresa igualmente la voluntad de trabajar para encontrar un acuerdo legal que haga posible que todos los países, en el largo plazo, hagan esfuerzos para mitigar sus emisiones de gases de efecto invernadero.

Esa decisión ha sido complementada con los acuerdos en torno a la necesidad de trabajar para aumentar el nivel de ambición referido a las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero mediante un programa de trabajo destinado a identificar y explorar nuevas opciones para cerrar la brecha considerable entre los compromisos de reducción de emisiones a 2020 y el objetivo de mantener el aumento de la temperatura por debajo de los 2ºC o incluso de los 1,5ºC, según requieren un grupo importante de países, tomando para ello en consideración el 5º Informe de Evaluación que habrá de producir oportunamente el IPCC, así como los resultados de la revisión que se prevé llevar a cabo para evaluar el nivel de ambición en las reducciones que será necesario, concretando esa revisión entre 2013 y 2015.

Como referencia histórica a la entidad de un mandato similar, debe recordarse que, en el contexto de la Convención, la última vez que los países se dieron un mandato fue en 1995, mandato que culminó en la adopción del Protocolo de Kioto, que establecía compromisos cuantitativos de naturaleza vinculante para los países desarrollados. El mandato de Durban incluye, aún reconociendo las diferencias que pueda haber, a todos los países.

La adocpción de un proceso de negociación que, según algunos, es demasiado extendido en el tiempo, y no parece reconocer la urgencia de adoptar medidas de inmediato para mitigar el cambio climático, recoge, no obstante, la importancia de establecer fundamentos robustos y equilibrados para encauzar un proceso de transformación que, dada su profundidad, requerirá claridad, equidad, y liderazgo político, más necesario aún, en un escenario mundial caracterizado por desequilibrios de difícil resolución.